发布日期：2024-11-08 14:02 浏览次数：
2024年全国人大批复的新增专项债券限额为3.9万亿，截至2024年9月1日，今年共计发行了3.89万亿专项债券，其中新增专项债券发行了2.57万亿，新增专项债发行进度达到了65.9%。9月全国各省份的发行计划是6297亿元。虽然2024年最火的是“超长期特别国债”，相较于国债而言，专项债券的热度并不高，但可以预见，2025年专项债仍是地方建设重要的资金来源。
一、什么是地方政府专项债
政府专项债券是地方政府为了筹集资金建设某项特定的工程或项目而发行的一种债券。这种债券通常用于支持有一定收益的公益性项目，如道路、桥梁、水利设施、教育设施等。专项债券的偿还通常依赖于项目对应的政府性基金或专项收入，而不是完全依赖地方政府的财政收入。这种债券的发行有助于地方政府筹集资金，以支持特定的公共事业和基础设施建设项目，从而改善社会福利和提高经济效益。
由于上下文都提到了“政府性基金”这个概念，在这里稍作解释：
政府性基金收入是国家通过向社会征收以及出让土地、发行彩票等方式取得收入。还包括:养路费、车辆购置附加费、铁路建设基金、电力建设基金、三峡工程建设基金、新菜地开发基金、公路建设基金、民航基础设施建设基金、农村教育费附加、邮电附加、港口建设费、市话初装等。
行政性收费与政府性基金有所区别：行政性收费和政府性基金都是政府为提供特定社会公共产品和服务,参与国民收入分配和再分配的一种形式,是政府筹集资金的一种手段,是政府非税收入的重要组成部分。两者的主要区别:1. 收取方式不同。政府性基金一般不与被征收主体发生直接管理或服务关系;而行政性收费与提供具体服务或行使管理职责相联系。2.收入特性不同。政府性基金属于非补偿性的,是政府凭借行政权力强制地、无偿地征收,与具有特定目的的税收性质相同,是比较典型的“准税收”;而行政性收费除专项收费外,一般具有补偿性特点。3.收入来源不同。政府性基金的征收渠道和形式较多,既有以税收、价格为载体征收,也有按销售(营业)收入、固定资产原值、工资或政府非税收入的一定比例收取。而行政性收费收入一般只能来源于被管理或服务对象。4.资金规模和使用方式不同。政府性基金征收数额一般都比较大,具有专门用途,严格实行专款专用,不得挪作他用。行政性收费数额一般较小,用于相关管理或服务中的开支。
二、2024年专项债项目前期资料准备
1.一案两书：实施方案、财务评价报告、法律意见书。
2.可行性研究报告：对项目实施的可行性进行论证。
3.财政评审报告：项目投资估算经财政投资评审中心或专业评审机构评审，并取得财政局相关批复或已编制正式项目投资概算报告。
4.规划许可：自规局出具的项目规划或用地规划。
5.立项文件：发改局出具的准予立项资料，如项目建议书的批复等。
6.可行性研究报告批复：发改局出具的关于项目可行性研究报告准予的批复文件。
7.用地手续：自规局出具的用地预审与选址意见书、用地规划许可证、划拨决定书、国有土地使用证等，具体根据项目用地性质办理。
8.环评文件：环保局出具的项目关于环境影响的登记表或报告批复。
9.收入测算说明：对项目收入进行合理预测，一是项目预期收入与建设内容密切匹配；二是收入预测类型合理，收入实现具有可实现性；三是收入预测取值有国家标准、行业标准、地区标准的、或有市场询价材料支撑的、或有以往年度同性质项目运营收入作支撑；四是项目收入测算有计算构成，有收入测算明细。
10.项目资金筹集情况说明：保障项目财政资金明确，到位时间、条件能够落实。
11.具备《建设工程规划许可证》《建设工程施工许可证》及招投标手续可提升项目成熟度。
三、2024年专项债操作流程
1.项目发起
由项目主管部门或实施机构以项目建议书的形式向主管部门提交需申请专项债的项目。（最开始是作为储备项目，由财政先进行一轮筛选）
2. 项目准备
准备立项文件、可行性研究报告、一案两书等等资料准备好之后，由主管部门会同实施机构进行项目报送，即按要求在省级政府债券管理平台系统中录入省级政府债券管理平台系统。
3. 项目审核
先由各级主管部门对上报的项目进行初审，再由财政厅组织专家组进行专家评审。
4. 项目入库
项目库分为储备库、发行备选库、执行库三个子库。
（1）通过初审的项目纳入储备库管理。
（2）通过专家审核通过的项目，从储备库转入发行备选库，作为发行项目专项债券的备选项目。
（3）在上级核定新增专项债务限额内，地方政府结合项目轻重缓急等因素从发行备选库选取项目转入执行库。
5. 制定发行计划
政府根据国家经济发展和财政状况，制定专项债发行计划，包括发行规模、用途、期限、利率等。
由各级省财政部门按发行计划，请债券发行机构，安排发行专项债，专项债发行后，各级财政部门应按要求主动披露项目专项债券相关信息，包括发行信息、发行结果、付息信息、兑付信息、定期信息、重大事项信息等。
6.申报审批：发行机构向国家相关部门提交专项债发行申请，待批准后获得发行许可。
7.发行准备：包括制定发行文件、宣传推广、路演等环节。同时，聘请会计事务所和律师事务所等专业机构，为项目的收益与融资资金平衡方案、财务评价报告和法律意见书提供服务。
8.发行承销：发行机构与承销团成员签订承销协议，明确双方责任和义务。承销团成员通常包括证券交易所和其他金融机构。
9.募集资金划转：发行机构按照募集说明书约定的时间和方式，将募集资金划转至专项账户。
10.债务偿还：专项债到期后，发行机构按照合同约定偿还本金和利息。
11.公开信息发布：地方政府财政部门在专项债发行前至少5个工作日
四、专项债资金如何使用
从专项债券的界定可以看出，专项债是针对公益性（准公益性）基础设施项目发行的政府债券。现行专项债相关文件，并没有清晰说明专项债的具体用途（支持项目的具体方式或途径）。从理论与实践的结合角度看，政府作为基础设施项目的投资人和促进者，支持项目的途径主要有三个：
1.用作政府投资项目的直投资金
是指专项债收入进入发债收入后，政府以直接投资的方式投入项目，项目实现的收益回到政府性基金或经营性专项收入，归还专项债本息。由于投资方式为政府直接投资，因此这类项目通常是政府直接投资的项目（政府自建自营项目），即没有其他经济主体参股。
2.用作对项目公司、项目实施主体的债务性资金
是指专项债资金作为债务性资金进入项目公司或项目实施主体，以项目产生的政府性基金收入或专项收入款归还专项债本息。这种方式不适用于PPP项目。
3.用作项目的项目资本金
《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号）规定：“允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。”对于专项债券支持、符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目，主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目，在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但不得超越项目收益实际水平过度融资。
4.政府统筹用于项目
实践中，还有地方政府将发行专项债券筹集的资金调拨给项目单位，同时政府统筹项目产生的基金性收入和专项收入用于专项债券到期偿付。这实际上是把专项债的发债收入当成财政收入统筹使用了。
5.专项债资金使用的要点
①专项债券资金必须用于有一定收益的公益性项目。这一概念其实已经限定了专项债券资金使用范围，其一是需要用在项目上，将专项债券资金用于经常性支出、偿还其他债务或利息的均不属于项目范畴，且这些支出均不能形成实物工作量，违反国常会对于尽快形成实物工作量的要求。其二公益性，堵死了专项债券资金用于产业项目、房地产项目等适合商业化运作项目的路径。
②项目谋划期考虑要充分。大部分的资金使用问题都可追索到项目前期谋划阶段，有些地方存在“项目跟着资金走”“为了融资而融资”的现象，造成项目前期谋划准备不足，仓促上报，资金下达后造成使用困难。
③根据国发【2014】43号文指出：明确政府和企业责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。因此，在项目业主的确认上，政企职责要划分清楚。属于本级企事业单位干的事，你别用政府部门来做业主，容易造成后期资金使用、产权划分等诸多问题。
④对项目业主变更、建设内容及规模调整等可能影响其收益与融资平衡能力的重大事项的、应经本级政府批准后向省级财政部门报告，并由省级财政部门公告或做相应的信息披露。对因准备不足短期内难以建设实施的项目，应根据财预〔2020〕94号文规定调整专项债券资金用途处理。
